Публичные слушания проекту генерального плана. Публичные слушания по проекту генерального плана. на условно разрешенный вид использования земельного

Статья 28. Публичные слушания, общественные обсуждения

1. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

2. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования или главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования или главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта, - главой муниципального образования.

3. На публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

2.1) проект стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

3) утратил силу. - Федеральный закон от 29.12.2017 N 455-ФЗ;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.

4. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

5. По проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.

6. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, публичные слушания и общественные обсуждения могут не проводиться по проектам муниципальных правовых актов и вопросам, решения по которым принимаются сходом граждан.

СТ 28 ГрК РФ .

3. Общественные обсуждения или публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (далее в настоящей статье - общественные обсуждения или публичные слушания), проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования.

4. При проведении общественных обсуждений или публичных слушаний в целях обеспечения участников общественных обсуждений или публичных слушаний равными возможностями для участия в общественных обсуждениях или публичных слушаниях территория населенного пункта может быть разделена на части.

8. Срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования об их проведении до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.

9. Глава местной администрации с учетом заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение:

1) о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования;

2) об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.

Комментарий к Ст. 28 Градостроительного кодекса РФ

1. Включение комментируемой статьи в ГрК РФ подтверждает ориентир законодателя на формирование в России демократического правового государства, в котором любые действия и решения органов публичной власти должны являться «прозрачными», а отношение населения к решениям и документам, принимаемым органами публичной власти, должно иметь влияние на содержание таких документов. Именно такой вывод следует сделать из ч.1 комментируемой статьи, четко выделяющей две цели проведения публичных слушаний:

а) обеспечение соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности (т.е. публичных интересов).

б) обеспечение прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (т.е. частных интересов).

В отличие от старого ГрК РФ, в котором целая глава была посвящена проблемам обеспечения прав граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, в новом ГрК РФ об этом нет отдельной статьи, что едва ли положительно характеризует кодекс в плане юридической техники. Соответствующие нормы разбросаны по тексту кодекса, что затрудняет работу правоприменителей. С другой стороны, качество и уровень защиты права на благоприятные условия жизнедеятельности значительно возрос.

Если ранее законодатель закреплял право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, то теперь формулировка несколько иная – ГрК РФ направлен на обеспечение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности. Проблема соотношения прав человека и прав гражданина вполне достаточно исследована в юридической литературе. Не пытаясь даже пытаться пересказывать содержание существующих научных концепций и дискуссий, отметим лишь, что закрепление в ГрК РФ права человека на благоприятные условия жизнедеятельности означает законодательную ориентацию на международные стандарты прав человека, что следует признать весьма позитивным. Относительно же соотношения «среды» и «условий» жизнедеятельности, мы полагаем, что рассматриваемая новелла кодекса означает переход к более комплексному учету потребностей населения и территорий в развитии, что обеспечивается разработкой федеральных, региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, технических регламентов, разработкой градостроительной документации всех уровней, выделение средств бюджетов всех уровней на реализацию заложенных градостроительной документацией вариантов развития территорий и т.д. Одним из элементов построения демократической и прозрачной процедуры учета публичных интересов как раз и являются публичные слушания.

При этом если достижение их публичной цели осуществляется в интересах всего проживающего на соответствующей территории населения, то другая (частная) цель преследует необходимость обеспечения интересов правообладателей недвижимости, расположенной в пределах границ муниципального образования (поселения или городского округа). Учет интересов данной категории населения необходим для полноценного экономического развития территории.

2. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется не только ГрК РФ, уставом муниципального образования и муниципальными правовыми актами, но и иными федеральными законами. В первую очередь среди них следует выделить Закон о местном самоуправлении. Для целей комментируемой статьи является важным то, что публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования (ст.28). Согласно п.4 данной статьи, порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, а также другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования.

Следует иметь в виду, что публичные слушания, предусмотренные ГрК РФ, представляют собой лишь одну из многочисленных видов и форм участия населения в обсуждении принимаемых решений. Не пытаясь дать оценку всему существующему спектру процедур учета мнения населения при принятии органами публичной власти решений, хотелось бы выделить процедуры учета общественного мнения, предусмотренные земельным законодательством. В их число входит, во-первых, процедура общественных слушаний при установлении публичного сервитута (п.2 ст.23 ЗК РФ).

Во-вторых, согласно п.3 ст.31 ЗК РФ, граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

Существующая на момент вступления в силу ГрК РФ процедура общественных обсуждений, являющихся неотъемлемой частью процедуры оценки воздействия на окружающую среду, в ходе дальнейшей реализации положений ГрК РФ будет скорректирована, равно как и процедура экологической экспертизы, частью которой, в свою очередь, является ОВОС.

Таким образом, публичные слушания, предусмотренные ГрК РФ являются одним из видов муниципальных публичных слушаний вообще, как по процедуре, так и по кругу подлежащих обсуждению проблем, что следует иметь в виду при разработке муниципальных правовых актов.

3. Публичные слушания должны проводиться в каждом населенном пункте муниципального образования, а в некоторых случаях территория населенного пункта может быть даже разделена на части. Такой подход обусловлен необходимостью учета интересов населения сопредельных населенных пунктов, входящих в границы одного муниципального образования (поселения, городского округа), а тем более при включении в состав одного населенного пункта другого. Необходимость же разделения населенного пункта на части для проведения публичных слушаний обусловлена тем, что для локальных публичных слушаний (см. следующий пункт комментария) нет необходимости выяснять мнение населения всего муниципального образования (или населенного пункта), а достаточно учесть интересы правообладателей земельных участков и населения в пределах микрорайона, квартала или территориальной зоны. Однако для реализации этого положения необходима разработка закона субъекта РФ, определяющего предельную численность лиц, проживающих на такой территории. Следовательно, необходима и классификация таких территорий в указанном законе.

4. Анализ положений ГрК РФ позволяет четко определить случаи применения процедуры публичных слушаний, разделяя вопросы и документы общемуниципального и локального характера, по которым такие слушания проводятся. Документы общемуниципального характера (то есть затрагивающие интересы населения всего муниципального образования), для которых применяется процедура публичных слушаний, включают в себя:

а) публичные слушания, которые проводятся на стадии подготовки проекта генерального плана (ч.3,11 ст. 24 ГрК РФ). Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана и подлежат учету при принятии решений об его утверждении или отклонении.

б) положения о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки являются составной частью порядка применения правил землепользования и застройки и внесения изменений в указанные правила. Соответственно, сам порядок применения правил является одной из неотъемлемых составных частей самих правил землепользования и застройки (чч.2,3 ст.30 ГрК РФ). Поэтому подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом результатов публичных слушаний (ч.3 ст.31 ГрК РФ). Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

ГрК РФ предусматривает также ряд случаев проведения локальных публичных слушаний (то есть затрагивающих интересы населения или правообладателей в пределах территориальной зоны и меньше), в том числе:

а) обязательному рассмотрению на публичных слушаниях подлежат проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа до их утверждения. Публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта ее планировки и проекта ее межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов (чч.5,7 ст.46 ГрК РФ).

б) локальными являются публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования - проводятся только с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в которой находится земельный участок либо объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение (ч.3 ст.39 ГрК РФ).

в) локальные публичные слушания будут проводиться в случаях, если внесение изменений в правила землепользования и застройки связано с размещением или реконструкцией отдельного объекта капитального строительства. Тогда публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территории, планируемой для размещения или реконструкции такого объекта, и в границах устанавливаемой для такого объекта зоны с особыми условиями использования территорий (ч.14 ст.31 ГрК РФ).

г) локальные публичные слушания проводятся по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ч.4 ст.40 ГрК РФ).

Вышеуказанные разновидности публичных слушаний имеют определенную специфику на территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В ч.3 ст. 63 ГрК РФ отмечается, что публичные слушания по проектам генеральных планов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга должны быть проведены в каждом внутригородском муниципальном образовании городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

5. Комментируемая статья не упоминает о том, кто же непосредственно будет организовывать процедуру публичных слушаний. Данный вопрос должен быть отражен в уставе и иных нормативно-правовых актах органа местного самоуправления. Однако из контекста других статей ГрК РФ очевидно, что в роли такого организатора должна выступать комиссия по проведению публичных слушаний. Порядок ее формирования не определен, но, несомненно, основной состав ее должен включать должностных лиц соответствующего исполнительного органа местного самоуправления. Именно на комиссию как организатора публичных слушаний указывает ч.12 ст.31, ч.4 ст.39, ч.5 ст. 40 ГрК РФ. Комиссия направляет сообщения о проведении публичных слушаний, готовит по их итогам рекомендации главе администрации, организует выставки, экспозиции и т.д.

6. Сроки проведения публичных слушаний ч.8 комментируемой статьи определяет в размере не менее одного и не более трех месяцев. Данный срок следует рассматривать в качестве общего срока проведения публичных слушаний. Он распространяется на проведение публичных слушаний по проекту генерального плана и по проектам планировки и межевания территории.

В тоже время ГрК РФ предусматривает специальные сроки проведения публичных слушаний. Согласно ч.13 ст.31 ГрК РФ, продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта. В соответствии с ч.7 ст.39 ГрК РФ, срок проведения публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний не может быть более одного месяца. Данный момент также следует отразить в муниципальных правовых актах при их подготовке.

7. Одним из важнейших вопросов организации публичных слушаний является вопрос об их юридическом значении. Итоги публичных слушаний фиксируются в протоколе публичных слушаний, а заключение об их результатах подлежит опубликованию и может размещаться в сети «Интернет». Однако, несмотря на подробную регламентацию процедуры обсуждения различных вопросов (например, о внесении предложений и замечаний в протокол публичных слушаний или обязательности его приложения к проектной документации), следует признать, что учет их результатов для органов власти не обязателен. Действительно, орган местного самоуправления может их учесть и направить документ на доработку (например, проект генерального плана), но может и совершенно безнаказанно мнение населения и правообладателей недвижимости проигнорировать. При этом факт игнорирования даже нельзя будет обжаловать в суде.

Закрепление аналогичной ГрК РФ нормы в законах демократических стран с сформированным гражданским обществом не вызывало бы возражений в силу существующих там многовековых традиций уважения органами власти мнения населения и признания его «самоценности». В современной же России сохраняется ряд пережитков тоталитаризма, что проявляется, в частности, в повсеместном игнорировании органами власти всех уровней интересов и потребностей населения. Поэтому данная редакция норм ГрК РФ, ни к чему не обязывающая органы публичной власти, может заслужить только отрицательную оценку.

8. Отдельным вопросом, никак не регламентированным комментируемой статьей, является вопрос о расходах на проведение публичных слушаний. Исходя из анализа положений ГрК РФ, в зависимости от вида публичных слушаний определяется и финансирование их проведения.

а) при проведении публичных слушаний по проекту генерального плана, проектов правил землепользования и застройки, а также проектов планировки и межевания территории (а также внесения изменений в них) финансирование публичных слушаний осуществляется из средств местного бюджета.

б) расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования, а также расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, несут заинтересованные физические или юридические лица (ч.10 ст.39 и ч.4 ст.40 ГрК РФ).

3. Общественные обсуждения или публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (далее в настоящей статье — общественные обсуждения или публичные слушания), проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования.

2) об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.

Комментарий к Ст. 28 ГрК РФ

В целях реализации требований о проведении публичных слушаний органы местного самоуправления согласно п. 2 комментируемой статьи должны принять нормативный акт, устанавливающий порядок проведения слушаний.

Правовое значение результатов публичных слушаний определено п. 9 комментируемой статьи, согласно которому глава муниципального образования при принятии решения учитывает мнение участников публичных слушаний.

Основы правового содержания публичных слушаний установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно указанному Закону публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования.

При этом на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься:

— проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

— проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

— проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы выдачи разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

— вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Так, например, решением Совета депутатов г. Юбилейный Московской области от 26 мая 2005 г. N 153 было утверждено Положение «О порядке проведения публичных слушаний в городе Юбилейный».

Этим нормативным актом установлены следующие основные понятия.

Публичные слушания — форма участия жителей города в осуществлении местного самоуправления путем выражения своего мнения (отношения) к решению общественно значимых вопросов местного значения.

Представитель общественности — физическое или юридическое лицо, а также их ассоциации, организации, группы или иные объединения, за исключением тех, кто принимает решения по данному вопросу в силу служебных обязанностей, представляет органы местного самоуправления и государственные органы или участвует в их деятельности на основании возмездного договора.

Комиссия — коллегиальный орган, сформированный на паритетных началах из должностных лиц органов местного самоуправления и представителей общественности, осуществляющий организационные действия по подготовке и проведению публичных слушаний.

Эксперт публичных слушаний — лицо, представившее в письменном виде заключение по вопросам, выносимым на публичные слушания, и принимающее участие в прениях для их аргументации.

Кроме того, Положением о публичных слушаниях установлено, что публичные слушания проводятся по вопросам местного значения, их решения носят рекомендательный характер для органов местного самоуправления.

На публичные слушания для обсуждения выносятся:

1) проект Устава г. Юбилейный, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав города Юбилейный;

2) проект городского бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития г. Юбилейный;

4) вопросы о преобразовании г. Юбилейный;

5) проект генерального плана и внесение в него изменений с учетом особенностей, предусмотренных ГрК РФ.

На публичные слушания могут выноситься иные вопросы местного значения, предусмотренные действующим законодательством и требующие учета интересов жителей города.

Правом инициативы проведения публичных слушаний обладают:

1) инициативные группы граждан г. Юбилейный численностью не менее 50 человек;

2) зарегистрированные в установленном порядке общественные объединения и организации;

3) органы территориального общественного самоуправления;

4) глава г. Юбилейный;

5) Совет депутатов г. Юбилейный;

6) органы государственной власти Московской области.

Ходатайство от имени населения, подписанное установленным числом граждан, либо протокол собрания представителей общественного объединения, организации, органа территориального общественного самоуправления о проведении публичных слушаний направляются в Совет депутатов или главе города.

Ходатайство о проведении публичных слушаний должно включать:

1) тему публичных слушаний;

2) обоснование необходимости проведения публичных слушаний;

3) информационные, аналитические материалы, относящиеся к теме публичных слушаний;

4) список кандидатур для включения в состав комиссии.

Не позднее чем через три недели со дня регистрации в Совете депутатов ходатайства о проведении публичных слушаний:

1) при отклонении инициативы о проведении публичных слушаний ее инициаторы вправе повторно внести предложение о проведении публичных слушаний по тому же вопросу с приложением более 200 подписей жителей г. Юбилейный;

2) если в поддержку назначения публичных слушаний высказались более 200 жителей города, публичные слушания по указанной теме назначаются Советом депутатов в обязательном порядке.

Публичные слушания, проводимые по инициативе главы города по вопросам, отнесенным к его компетенции, назначаются постановлением главы города не позднее чем через три недели со дня регистрации в администрации ходатайства о проведении публичных слушаний либо глава города вносит инициативу о проведении публичных слушаний в Совет депутатов. В решении (постановлении) о проведении публичных слушаний указываются:

1) тема публичных слушаний;

2) дата, место, время проведения публичных слушаний;

3) инициатор проведения публичных слушаний;

4) состав комиссии по подготовке и проведению публичных слушаний;

5) порядок ознакомления и получения документов, предлагаемых к рассмотрению на публичных слушаниях;

6) источники финансирования мероприятий, связанных с проведением публичных слушаний.

Решение (постановление) о проведении публичных слушаний публикуется (обнародуется) не менее чем за 15 дней до их проведения. Публичные слушания назначаются не позднее чем через два месяца со дня регистрации ходатайства о проведении публичных слушаний в Совете депутатов или администрации города. Комиссия осуществляет организационные действия по подготовке и проведению публичных слушаний. Комиссия имеет право привлечь экспертов по вопросам, выносимым на публичные слушания.

Участниками публичных слушаний с правом на выступление являются глава города, депутаты Совета депутатов, уполномоченный представитель инициативной группы, эксперты, иные лица, внесшие письменные рекомендации по вопросам публичных слушаний не позднее чем за пять дней до даты проведения публичных слушаний.

Публичные слушания проводятся в форме выступлений участников. Время выступления, порядок выступлений, количество выступающих, продолжительность публичных слушаний определяются комиссией.

По результатам публичных слушаний составляется итоговый документ — заключение. Результаты публичных слушаний заносятся в протокол, который подписывается членами комиссии. Результаты публичных слушаний по каждому вопросу подлежат обязательному рассмотрению органом местного самоуправления с принятием соответствующего решения. Заключение комиссии и решение органа местного самоуправления публикуются (обнародуются) в средствах массовой информации не позднее 15 дней со дня проведения публичных слушаний. Если решение органа местного самоуправления не совпадает с заключением комиссии, то проводятся повторные публичные слушания либо создается согласительная рабочая группа органа местного самоуправления и комиссии по проведению публичных слушаний.

Второй комментарий к Статье 28 Градостроительного кодекса

1. Положения комментируемой статьи основываются на конституционной норме ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, которая непосредственно устанавливает право граждан осуществлять местное самоуправление путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления. К таким «другим формам» и относится институт публичных слушаний. Формулировка «право на благоприятные условия жизнедеятельности» в Основном Законе отсутствует, но согласно ст. 55 Конституции РФ перечисление в ней основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Статья 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» развивает указанные выше конституционные нормы, так же как и весь ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» принят в развитие главы 8 Конституции РФ о местном самоуправлении. Согласно ч. 1 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» публичные слушания могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.

Часть 1 комментируемой статьи императивно устанавливает принцип обязательности проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов, увязывая обязательный характер слушаний с целью:

— соблюдения прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности;

— соблюдения прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Здесь видна попытка законодателя достичь баланса между защитой общесоциальных интересов всего населения соответствующего муниципального образования и защитой экономических интересов обладателей земельных участков (подразумевается не только право собственности, но и иные вещные права на земельные участки).

Принцип обязательности проведения публичных слушаний корреспондирует с нормами п. 3 ч. 3 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», согласно которым на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Напомним, что термин «поселение» здесь понимается в смысле ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» как сельское либо городское поселение. Согласно ст. 2 данного Закона под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения:

— сельское поселение представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

— городское поселение — это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

— муниципальный район представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера;

— городской округ определяется как городское поселение, которое не входит в состав муниципального района;

— городской округ с внутригородским делением — городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;

— внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

— внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

2. Часть 2 содержит бланкетную норму, отсылающую в области вопросов организации и проведения публичных слушаний к уставам муниципальных образований и (или) нормативным правовым актам представительных органов муниципальных образований. При этом устанавливается оговорка об обязательности учета в указанных нормативных правовых актах положений комментируемой статьи. Следовательно, указанные вопросы могут регулироваться либо уставом, либо специально принятым муниципальным нормативным правовым актом, либо частично уставом, а частично — специальным нормативным правовым актом представительного органа. Такой подход законодателя представляется обоснованным с учетом довольно объемного перечня вопросов, которые в обязательном порядке должны регулироваться именно уставом муниципального образования. Большинство уставов муниципальных образований содержат, как правило, одну статью, в которой регулируются лишь основные вопросы организации и проведения публичных слушаний. Как правило, эти статьи в основном дублируют приведенную выше норму п. 3 ч. 3 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

К примеру, п. 4 ч. 3 ст. 16 Устава муниципального образования «Город Саратов», принятого решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649 «Об Уставе города Саратова», практически копирует указанную выше норму ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Аналогичные нормы содержит, в частности, п. 3 ч. 3 ст. 24 Устава города Иркутска, принятого решением городской Думы Иркутска от 20 мая 2004 г. N 003-20-430537/4. Даже структурно, юридико-технически приведенные статьи повторяют ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Статья 10 Устава муниципального образования «Город Балаково» (Саратовская область), принятого решением Совета муниципального образования город Балаково от 12 декабря 2005 г. N 14, структурно отличается от перечисленных статей, но в плане нормы об обязательности проведения публичных слушаний также совпадает с ними (п. 3 ч. 2 ст. 10 указанного Устава).

Специализированные нормативные правовые акты представительных органов власти муниципальных образований должны содержать более подробную и конкретизированную регламентацию проведения публичных слушаний, адаптируя ее при этом к специфике местных условий соответствующего муниципального образования (в рассматриваемом случае — сельских, городских поселений и городских округов). Закон позволяет представительным органам муниципальных образований принимать специализированный комплексный нормативный правовой акт, касающийся проведения публичных слушаний, либо принимать нормативный правовой акт, регулирующий именно рассматриваемый вид публичных слушаний, однако на практике второй подход практически не встречается. Как правило, примерная структура большинства подобных нормативных правовых актов включает в себя следующие составные части:

— общие положения. Здесь устанавливаются статус, значение процедуры публичных слушаний и их нормативно-правовая база;

— перечень вопросов, выносимых на публичные слушания. В этой части устанавливаются как обязательные, так и необязательные вопросы, подлежащие рассмотрению на публичных слушаниях. Может быть установлен исключительно перечень обязательных вопросов, как, например, в разделе II Положения о публичных слушаниях в городе Саратове, утв. решением Саратовской городской Думы от 16 ноября 2005 г. (далее в тексте — Положение о публичных слушаниях в г. Саратове). Согласно п. 3 указанного Положения в обязательном порядке на публичные слушания выносятся проект Генерального плана муниципального образования «Город Саратов», а также проекты о внесении в него изменений — правило, основывающееся на комментируемой статье ГрК РФ;

— инициаторы проведения публичных слушаний. Здесь перечисляются субъекты, обладающие правом инициировать публичные слушания. К примеру, в соответствии со ст. 3.1 Положения о публичных слушаниях в г. Саратове к субъектам инициативы проведения публичных слушаний относятся: группа жителей г. Саратова количеством не менее 50 человек; глава муниципального образования; городская Дума;

— участники публичных слушаний. Здесь могут не только содержаться перечни участников, но и оговариваться в общих чертах их основные права в рамках проведения слушаний;

— порядок проведения публичных слушаний (или порядок подготовки и проведения слушаний). Здесь подробно по стадиям регламентируются действия всех участников слушаний (включая прежде всего органы местного самоуправления) на всех стадиях слушаний, подробно регулируются процедурные моменты;

— может предусматриваться отдельным блоком такой раздел, как порядок организации и проведения публичных слушаний по проекту генерального плана, как, к примеру, это установлено разделом VI.1 Положения о публичных слушаниях в г. Саратове;

— результаты публичных слушаний. Здесь устанавливаются порядок принятия и оформления итогового документа (заключения) слушаний, а также порядок действий участников слушаний на их последней стадии;

— приложения. Этот раздел может не встречаться, но при его наличии в нем, как правило, устанавливаются образцы соответствующих документов слушаний — чаще всего это итоговый документ, перечень (список) инициативной группы, образцы бланков протоколов и т.д.;

— в случае формирования специализированного органа местного самоуправления по подготовке и обеспечению проведения публичных слушаний специализированный нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления может включать часть, устанавливающую статус и порядок деятельности такого органа (см. раздел IV Положения о публичных слушаниях в г. Саратове).

Эта примерная структура может быть как значительно увеличена, так и сжата — это зависит от специфики самого соответствующего муниципального образования и от специфики его нормативно-правовой базы.

3. Императивное правило ч. 3 комментируемой статьи о том, что публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования, имеет целью обеспечение полноты участия населения в публичных слушаниях.

Этой же цели подчинено правило, согласно которому в случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа слушания должны проводиться с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений. Объект капитального строительства понимается здесь в смысле его определения, установленного п. 10 ст. 1 ГрК РФ (см. комментарий к ст. 1).

4. В целях обеспечения предоставления всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения по предмету слушаний, а также в целях обеспечения гарантий более полного учета мнений населения законодатель установил возможность разделения на части территории населенного пункта, в котором проводятся слушания. С этой же целью законодатель предоставил органам представительной власти субъектов РФ полномочия по установлению предельной численности лиц, проживающих или зарегистрированных на такой территории.

Региональная нормотворческая практика в данной области идет по двум основным направлениям: либо включение соответствующей нормы в основной закон субъекта РФ о регулировании градостроительной деятельности, либо принятие отдельного специализированного закона. В частности, согласно ст. 20 Закона Саратовской области от 9 октября 2006 г. N 96-ЗСО «О регулировании градостроительной деятельности в Саратовской области» предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на части населенного пункта, при проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, городских округов не должна превышать 300 тысяч человек. В некоторых субъектах РФ существует также практика принятия отдельных специализированных законов, устанавливающих такую численность. К примеру, Законом Свердловской области от 25 декабря 2006 г. N 102-ФЗ «О предельной численности лиц, зарегистрированных на части территории населенного пункта, в котором проводятся публичные слушания по проекту генерального плана поселения или генерального плана городского округа, в случае разделения его территории на части» предельная численность лиц, зарегистрированных на части территории населенного пункта, в котором проводятся публичные слушания по проекту генерального плана поселения или генерального плана городского округа, в случае разделения его территории установлена в процентном выражении в зависимости от численности населения такого населенного пункта: 30% от численности лиц, зарегистрированных на всей территории населенного пункта, — в населенных пунктах с численностью населения 1 000 000 человек и более; 40% — в населенных пунктах с численностью населения от 300 000 человек до 999 999 человек включительно и 50% — в населенных пунктах с численностью населения менее 300 000 человек.

5. Правило ч. 5 комментируемой статьи установлено в целях обеспечения участия населения в публичных слушаниях и в целях информирования населения о слушаниях. Оно предусматривает, что в целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления в обязательном порядке организует выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению. Это правило корреспондирует с нормой ч. 4 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», согласно которой порядок организации и проведения публичных слушаний должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Уполномоченный на проведение слушаний орган местного самоуправления обязан обеспечить доведение до населения всей полноты информации о предмете слушаний — о проекте генерального плана. Организация выставок, экспозиций, демонстрационных и наглядных материалов проекта, организация выступлений разработчиков проекта и органов местного самоуправления в средствах массовой информации — это не полный перечень форм и способов доведения такой информации до населения. В этой связи следует подчеркнуть важность оперативного взаимодействия представительного органа власти соответствующего муниципального образования с местными СМИ. Трудность практической реализации данной обязанности ответственного органа состоит в том, что финансирование организации публичных слушаний осуществляется за счет средств местного бюджета, которых часто может для этого недоставать. Существует практика формирования на период подготовки слушаний специализированного органа местного самоуправления, функцией которого является осуществление подготовки проведения публичных слушаний (например, разделом IV Положения о публичных слушаниях в г. Саратове предусмотрено создание Оргкомитета по подготовке и проведению публичных слушаний, Комиссии по вопросам землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов»). Представляется целесообразным наделение таких специализированных органов полномочиями по обеспечению выполнения рассматриваемой обязанности, но с обязательным привлечением для этого, при необходимости, управленческих ресурсов и компетенций представительного и исполнительного органов власти муниципального образования.

6. Правило ч. 6 комментируемой статьи — это развитие и конкретизация конституционно-правовой гарантии непосредственного, прямого волеизъявления как одной из форм осуществления местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Любой из участников слушаний вправе направлять в уполномоченные на проведение слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана. Эти замечания и предложения подлежат занесению (включению) в протокол публичных слушаний. Форма протокола публичных слушаний определяется специализированным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Как правило, в структуру протокола входят следующие блоки информации: место и время проведения слушаний; предмет слушаний; участники слушаний; председатель и секретарь слушаний; способ информирования общественности; основание проведения слушаний; повестка дня (вопросы, подлежащие обсуждению); порядок проведения слушаний; замечания и предложения. В обязательном порядке должны вноситься и по возможности подробнее фиксироваться все предложения и замечания, касающиеся предмета слушаний (в данном случае — проекта генерального плана). При отсутствии предложений и замечаний также в обязательном порядке в протокол должна быть внесена запись об этом. Если слушания проводятся в нескольких населенных пунктах, то в обязательном порядке указывается тот населенный пункт, представитель которого внес соответствующие предложения и (или) замечания. Протокол подписывается председателем и секретарем публичных слушаний; при отсутствии одной из таких подписей протокола юридически нет. Если территория муниципального образования разделена на части, соответствующим образом оформляется и подписывается протокол каждого заседания. Срок, в течение которого протокол должен быть составлен в окончательном виде, устанавливается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Например, согласно п. 6.1.1.8 Положения о публичных слушаниях в г. Саратове — не позднее 7 дней со дня проведения каждого заседания публичных слушаний.

7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает императивную норму об опубликовании информации о результатах публичных слушаний: заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации и размещается на официальном сайте поселения, официальном сайте городского округа в сети Интернет.

Согласно ч. ч. 2 и 3 ст. 47 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом соответствующего муниципального образования. Часть 3 содержит также императивное требование, согласно которому порядок опубликования должен обеспечивать возможность ознакомления граждан с правовыми актами, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Согласно п. 4 ст. 8 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» запрещается ограничение доступа:

— к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;

— к информации о состоянии окружающей среды;

— к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);

— к информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией.

Правовой режим информации о результатах публичных слушаний — это правовой режим общедоступной информации, то есть общеизвестных сведений и иной информации, к которой не ограничен доступ (ст. 7 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»). Напомним, что в рамках информационного обеспечения градостроительной деятельности функционирует ФГИС ТП — федеральная государственная информационная система территориального планирования, и органы местного самоуправления должны обеспечивать доступ к проектам генеральных планов и материалам по их обоснованию в ФГИС ТП с использованием интернет-сайта (в настоящее время это fgis.economy.gov.ru) не менее чем за 3 месяца до их утверждения (подробнее см. комментарий к ст. 57.1).

Правовой режим видов информации, в отношении которой законодательно устанавливаются соответствующие ограничения, определяется специализированными федеральными законами, к примеру, правовой режим государственной тайны — Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне». Необходимость подобного ограничения может быть продиктована, в частности, спецификой правового статуса муниципального образования — ЗАТО (например, поселок Светлый Саратовской области).

Нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления конкретизируют и развивают нормы ч. 7 комментируемой статьи. В частности, согласно п. 7.5 Положения о публичных слушаниях в г. Саратове заключение о результатах публичных слушаний публикуется в газете «Саратовская панорама» или размещается на официальном сайте городской Думы (saratovduma.ru) или на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» (saratovmer.ru).

8. Часть 8 комментируемой статьи устанавливает минимальную и максимальную продолжительность сроков, в течение которых должны быть проведены публичные слушания, — от одного до трех месяцев. В случае если по каким-либо причинам публичные слушания проведены в срок менее одного месяца, то исходя из буквального толкования комментируемой нормы они должны считаться несостоявшимися. Возможность продления трехмесячного срока закон не устанавливает. Уставом соответствующего муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования могут устанавливаться и иные сроки, но они в любом случае не должны превышать 3 месяцев или быть менее 1 месяца.

Так, согласно п. 6.1.1.4 Положения о публичных слушаниях в г. Саратове срок проведения публичных слушаний по проекту Генерального плана муниципального образования «Город Саратов» или проекту о внесении изменений в Генеральный план города составляет два месяца и не может превышать трех месяцев с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний.

В соответствии с п. 7.1 Положения о публичных слушаниях в области градостроительной деятельности в городе Иркутске, утв. решением Думы г. Иркутска от 31 августа 2005 г. N 004-20-160180/5, срок проведения публичных слушаний по проекту генерального плана города, проекту планировки территории и проекту межевания территории — с момента публикации сообщения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний — не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.

Начало течения срока — следующая за днем оповещения жителей муниципального образования дата, а окончание срока — дата опубликования заключения о результатах слушаний, то есть эта дата поглощается сроком проведения публичных слушаний.

9. Частью 9 устанавливается исчерпывающий перечень видов решения главы местной администрации с учетом заключения о результатах слушаний. Это, соответственно, либо решение о согласии с проектом генерального плана и о направлении его в представительный орган, либо решение об отклонении проекта и о направлении его на доработку. Указанные полномочия главы местной администрации обусловлены его правовым статусом как руководителя местной администрации на принципах единоначалия — ч. 1 ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

О порядке подготовки, утверждения и согласования генерального плана см. комментарии к ст. ст. 23 — 25.

Навигация по записям

Участие населения в осуществлении местного самоуправления возможно как в непосредственной форме, так и через представителей. Одной из относительно новых форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления является институт публичных слушаний.

Статьей 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 131-ФЗ) установлено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Можно выделить ряд признаков, характеризующих публичные слушания:

обсуждение всеми заинтересованными лицами вынесенного на публичные слушания вопроса;
объектами слушаний являются проекты нормативных правовых актов и иные вопросы. Перечень вопросов, подлежащих вынесению на публичные слушания, установлен ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ, Градостроительным кодексом РФ (далее — ГрК РФ) и Федеральным законом от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 191-ФЗ);
круг субъектов публичных слушаний — это участники публичных слушаний и их организаторы. Участниками могут быть все жители муниципального образования, заинтересованные в результате публичных слушаний. Организаторами выступают представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования. Инициатором проведения публичных слушаний может выступить само население муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ на публичные слушания должны выноситься:

проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами;
проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
роекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний устанавливается уставами муниципальных образований и иными нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Они приняты во многих муниципальных образованиях.

Пример

Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний на территории муниципального образования «Город Калуга» в области градостроительной деятельности, утвержденное постановлением городской Думы городского округа «Город Калуга» от 28.04.2006 № 57, или Положение о публичных слушаниях в г. Твери, утвержденное решением Тверской городской Думы от 14.09.2006 № 182, или Порядок организации и проведения публичных слушаний муниципального образования г. Петрозаводск, утвержденное решением Петрозаводского городского Совета от 21.12.2005 № XXV/XXIV-250, и т. д.

Обязательными условиями проведения публичных слушаний в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ являются заблаговременное информирование жителей о предстоящих публичных слушаниях (публикация в источнике официального опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления с указанием времени и места проведения публичных слушаний или размещение информации на официальном сайте в сети Интернет), предоставление возможности жителям ознакомиться с проектом муниципального правового акта и принять участие в слушаниях, а также опубликование их результатов и учет мнения населения при принятии конкретного нормативного правого акта или решении иного вопроса.

Кроме того, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования могут быть урегулированы такие не предусмотренные федеральным законодательством процедурные вопросы, как:

регистрация участников публичных слушаний;
продолжительность слушаний;
регламент проведения слушаний;
порядок составления и подписания протокола слушаний.

Пример

Порядком организации и проведения публичных слушаний, утвержденным Законодательным Собранием Республики Карелия от 22.02.2008 № 801-IV ЗС, предусматривается, что регистрация участников должна осуществляться по месту проведения слушаний и начинается за час до начала слушаний. При регистрации физических лиц указываются фамилия, имя, отчество участника слушаний. При регистрации представителей организаций — название представляемой организации, фамилия, имя, отчество и должность представителя.

В Положении о публичных слушаниях в г. Твери, утвержденном решением Тверской городской Думы от 14.09.2006 № 182, предусмотрено, что правовой акт о назначении публичных слушаний, содержащий информацию о теме, дате, времени, месте проведения и организаторе слушаний, подлежит опубликованию в средствах массовой информации, а также размещению на официальном сайте в сети Интернет. Публичные слушания должны быть проведены не позднее 30 дней со дня издания правового акта о назначении слушаний. Заявки на выступления участников публичных слушаний подаются заблаговременно организатору слушаний. Общая продолжительность слушаний не должна превышать 3 часа, жестко регламентировано количество минут для выступления, участия в прениях и т. д. В протоколе в обязательном порядке отражаются конкретные предложения участников слушаний. Протокол подписывается ведущим публичных слушаний и секретарем.

Виды публичных слушаний

Публичные слушания по проектам генеральных планов.

ГрК РФ предусмотрено, что по проектам генеральных планов поселений и городских округов публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования. При внесении изменений в генеральные планы публичные слушания проводятся в населенных пунктах, в отношении территории которых предлагается внести изменения в генеральные планы, а также в населенных пунктах, имеющих общую границу с указанными населенными пунктами.

Кроме того, для оповещения населения о проекте генерального плана ГрК РФ предусматриваются обязательное проведение выставок, экспозиций демонстрационных материалов проектов генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления и разработчиков генерального плана в средствах массовой информации (радио, телевидение, Интернет), организация встреч с населением и т. д.

Публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, городских округов должны быть проведены в срок не менее одного и не более трех месяцев с момента оповещения жителей о проведении публичных слушаний (опубликования информации о месте и времени проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов).

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки

При проведении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки появляется особый субъект, участвующий в проведении публичных слушаний, — Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее — Комиссия). Состав и порядок деятельности Комиссии утверждаются главой местной администрации, который обеспечивает опубликование сообщения о подготовке проекта правил землепользования и застройки, распространение его по телевидению и радио. В сообщении также указываются состав и порядок деятельности Комиссии, порядок направления предложений по проекту в Комиссию и т. д.

Далее Комиссия информирует участников (имеются в виду участники, которым высылается уведомление, например, имеющие общую границу с земельным участком, на котором планируется осуществить размещение объекта капитального строительства) о проведении слушаний, ведет учет предложений и замечаний, включает их в протокол публичных слушаний. При этом публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки должны быть проведены в срок не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта. После доработки проекта правил землепользования и застройки с учетом поступивших предложений Комиссия представляет проект главе местной администрации с приложением протоколов публичных слушаний. Глава местной администрации в течение 10 дней принимает решение о представлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта, направлении его на доработку с указанием сроков его последующего внесения. Утверждаются правила землепользования и застройки представительным органом местного самоуправления. Обязательным приложением к проекту являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Публичные слушания по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства. Публичные слушания по этому вопросу должны быть проведены в срок меньше одного месяца с момента оповещения жителей муниципального образования о месте и времени проведения слушаний. Порядок проведения слушаний определяется уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления. В целях соблюдения прав граждан на благоприятные условия жизнедеятельности слушания проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, в отношении которого проводятся публичные слушания. В случае если предложенный вид разрешенного использования может оказать негативное воздействие на окружающую среду, слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску негативного воздействия в связи с указанными изменениями. Публичные слушания по предоставлению указанных соглашений проводит комиссия, созданная для этих целей.

Публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории. Срок их проведения не может быть меньше одного и больше трех месяцев с момента оповещения жителей муниципального образования о предстоящих слушаниях, всем заинтересованным лицам должны быть созданы равные возможности для высказывания своего мнения. Утверждаются проекты планировки территории и проекты межевания территории органом местного самоуправления поселения или городского округа. На основании утвержденной документации по планировке территории представительный орган местного самоуправления вправе вносить изменения в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства. Подготовка документации по планировке межселенных территорий на основании правил землепользования и застройки межселенных территорий осуществляется на основании решения органа местного самоуправления муниципального района в соответствии с требованиями, установленными ст. 46 ГрК РФ.

Нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления могут быть установлены дополнительные к установленным ГрК РФ требования к порядку проведения и организации публичных слушаний.

Пример

Законом Санкт-Петербурга от 20.07.2006 № 400-61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» предусмотрено, что информационное сообщение о проведении публичных слушаний по документации включает наименование документации, подлежащей публичному обсуждению, информацию о времени, месте проведения экспозиции документации и проведения обсуждения документации. Кроме того, уполномоченный на организацию и проведение публичных слушаний орган проводит адресную рассылку информационного сообщения о проведении слушаний депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и главам муниципальных образований внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, в отношении территории (в т. ч. территории избирательных округов) которых разработана документация. Также при необходимости информационное сообщение направляется правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому разрабатывается документация. Указанным законом подробно регулируются вопросы организации и проведения экспозиции (что должно быть представлено на экспозиции, как проходит обсуждение, составление протокола обсуждения и т. д.). Весьма важно законодательное закрепление того, что правительство Санкт-Петербурга принимает решение об утверждении документации или ее отклонении с учетом протокола и заключения о результатах публичных слушаний (в протоколе более полно, нежели в заключении, отражаются все замечания и предложения населения).

Кроме того, отдельными федеральными законами может быть установлен иной порядок проведения публичных слушаний, отличающийся от установленного Федеральным законом № 131-ФЗ или ГрК РФ.

Пример

В ГрК РФ предусмотрен особый порядок проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Публичные слушания по проектам генеральных планов указанных городов должны быть проведены в каждом внутригородском муниципальном образовании. Утверждение генеральных планов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется их законодательными (представительными) органами государственной власти. Согласование проектов генеральных планов указанных городов с органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований не предусмотрено. Особый порядок проведения публичных слушаний предусматривается Федеральным законом № 191-ФЗ при включении земельного участка в границы населенного пункта. Согласно данному закону орган местного самоуправления в течение 45 дней с момента поступления мотивированного заявления о включении или исключении земельного участка в границы населенного пункта проводит публичные слушания по этому вопросу. Публичные слушания не проводятся только при включении земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства, в т. ч. при комплексном освоении земельных участков в целях жилищного строительства или рекреационном использовании.

В некоторых случаях федеральными законами устанавливается утверждение документации без проведения публичных слушаний.

Пример

Федеральным законом от 01.12.2007 № 330-ФЗ»Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что документация по планировке территории для размещения олимпийских объектов утверждается без проведения публичных слушаний.

Публичные слушания проводятся органами местного самоуправления городского или сельского поселения. В случае наличия соглашения о передаче полномочий органов местного самоуправления поселения органам местного самоуправления муниципального района публичные слушания могут проводиться органами местного самоуправления муниципального района. Заключение таких соглашений практикуется, в частности, в Ленинском, Ступинском и других муниципальных районах Московской области с различными сельскими и городскими поселениями.

При проведении публичных слушаний по вопросу включения земельного участка в границы населенного пункта до утверждения генерального плана срок их проведения со дня опубликования извещения о проведении слушаний до дня опубликования заключения о результатах слушаний устанавливается уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом органа местного самоуправления и не может быть более одного месяца.

Таким образом, нормы законодательства Российской Федерации не согласованы между собой. Кроме того, в законодательстве отсутствуют единые требования к порядку и срокам проведения публичных слушаний. В частности, на федеральном уровне остались не урегулированными многие вопросы, например: какое число жителей муниципального образования должно принимать участие в публичных слушаниях, чтобы они могли быть признаны состоявшимися, и кто будет в дальнейшем контролировать выполнение условий, выдвинутых жителями при проведении публичных слушаний, а также ряд других.

В заключение хотелось бы отметить, что хотя порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования или правовыми актами представительного органа местного самоуправления, муниципальными правовыми актами могут быть урегулированы лишь отдельные вопросы организации и проведения публичных слушаний.

Пробелы федерального законодательства в этой сфере не могут быть ликвидированы муниципальными правовыми актами. Несогласованность и недостаточная проработанность норм федерального законодательства со временем могут привести к игнорированию мнения населения при принятии соответствующих решений.

В таких условиях можно только порекомендовать представительным органам местного самоуправления при принятии муниципальных актов по вопросам проведения публичных слушаний как можно более четко и подробно регулировать в них те вопросы, которые отнесены к компетенции органов местного самоуправления.

Ю.А. Гулина, заместитель заведующего отделом аппарата правительства Московской области.

Второй этап: проведение собрания по обсуждению проекта.

Публичные слушания по проектам градостроительной документации

Третий этап: сбор предложений и замечаний в проект после собрания.

(в ред. Федерального закона от 29.12.2017 N 455-ФЗ)

1 - 2. Утратили силу. - Федеральный закон от 29.12.2017 N 455-ФЗ.

(в ред. Федеральных законов от 20.03.2011 N 41-ФЗ, от 29.12.2017 N 455-ФЗ)

(часть 4 в ред. Федерального закона от 29.12.2017 N 455-ФЗ)

5 - 7. Утратили силу. - Федеральный закон от 29.12.2017 N 455-ФЗ.

(часть 8 в ред. Федерального закона от 29.12.2017 N 455-ФЗ)

(в ред. Федеральных законов от 25.12.2008 N 281-ФЗ, от 29.12.2017 N 455-ФЗ)

2) об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.

Градостроительный кодекс (ГрК) РФ специализируется на регулировании градостроительной деятельности, направленной на развитие территорий городов, различных поселений и отдельных (связанных с этими работами, услугами) отношений. Способствует обеспечению стабильного развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Контролирует сбалансированность учёта экономических, экологических, социальных и т.п.факторов при осуществлении градостроительных работ. Провозглашает обеспечение лицам с инвалидностью надлежащих условий для их беспрепятственного доступа к объектам различного назначения. Поднимает такие вопросы, как участие людей и их объединений в осуществлении градостроительства, обеспечение свободы подобного участия, ответственность органов государственной власти нашей страны, госструктур власти субъектов РФ и местного самоуправления за обеспечение достойных условий жизнедеятельности человека и т.д.